Expediente E 149 08/09 Presentado el 11 de Junio de 2008
PROYECTO DE LEY
EL SENADO Y LA CÁMARA DE DIPUTADOS DE LA PROVINCIA DE BUENOS AIRES SANCIONAN CON FUERZA DE
LEY
Artículo 1: Modifíquese los artículos 1º; 3º; 6º; 7º; 9º de la Ley Orgánica de las Municipalidades de la Provincia de Buenos Aires (Decreto – Ley 6769/58); los que quedarán redactados de la siguiente forma:
"Artículo 1º: La Administración local de los Partidos que forman la Provincia estará a cargo de una Municipalidad compuesta de un Departamento Ejecutivo, desempeñado por un ciudadano con el título de Intendente; un Departamento Deliberativo, desempeñado por ciudadanos con el título de Concejal; y una Defensoría del Pueblo Municipal, desempeñada por un ciudadano con el título de Defensor del Pueblo Municipal".
"ARTICULO 3°: El Intendente y los Concejales serán elegidos directamente por el pueblo, durarán cuatro (4) años en sus funciones y podrán ser reelectos. El Concejo se renovará por mitades cada dos (2) años.
El Defensor del Pueblo Municipal será elegido por una mayoría de dos tercios de los miembros que componen el Concejo Deliberante.
El proceso de selección, asunción y acefalía del órgano será reglamentado por ordenanza del Departamento Deliberativo. La Defensoría del Pueblo Municipal no podrá estar acéfala por un plazo mayor a los treinta días."
ARTICULO 6°: No se admitirán como miembros de la Municipalidad:
1.- Los que no tengan capacidad para ser electores.
2.- Los que directa o indirectamente estén interesados en algún contrato en que la Municipalidad sea parte, quedando comprendidos los miembros de las sociedades civiles y comerciales, directores, administradores, gerentes, factores o habilitados. No se encuentran comprendidos en esta disposición, los que revisten en la simple calidad de asociados de Sociedades Cooperativas y Mutualistas.
Con excepción de la función específica de Defensor del Pueblo Municipal o asesor de esta Defensoría, los miembros de Cooperativas; Asociaciones Mutuales; empresas y/o cualquier otro tipo de sociedades que brinden servicios públicos en el ámbito municipal, como así también de las que ofrezcan bienes y servicios de Salud, ayuda financiera, turismo, y cualquier otro tipo de actividad – a título gratuito u oneroso- que pudiera hacer incurrir a estas entidades en alguna lesión a los derechos y garantías por los que debe velar este órgano municipal en el ejercicio de sus funciones.
3.- Los fiadores o garantes de personas que tengan contraídas obligaciones con la Municipalidad.
4.- Los inhabilitados para el desempeño de cargos públicos.
5.- Las personas declaradas responsables por el Tribunal de Cuentas mientras no den cumplimiento a sus resoluciones.
"ARTICULO 7°: (Texto Según Ley 10.716) Las funciones de Intendente, Concejal y Defensor del Pueblo Municipal son incompatibles:
1. Con las de Gobernador, Vicegobernador, Ministros y Miembros de los Poderes Legislativo o Judicial, Nacionales o Provinciales.
2. Con las de empleado a sueldo de la Municipalidad o de la Policía".
"ARTICULO 9°: Los cargos de Intendente, Concejal y Defensor del Pueblo Municipal son recíprocamente incompatibles, excepto las situaciones de reemplazo del Intendente respecto de los concejales".
Artículo 2: Incorpórese a la Ley Orgánica de las Municipalidades (Decreto – Ley 6769/58) un nuevo artículo: DE LAS COMPETENCIAS, ATRIBUCIONES Y DEBERES DEL DEFENSOR DEL PUEBLO MUNICIPAL, el que quedará redactado de la siguiente forma:
"ARTICULO 106° bis: El Defensor del Pueblo Municipal tendrá en el ámbito de su competencia territorial municipal; las competencias, atribuciones y deberes que por Ley Provincial le corresponden al Defensor del Pueblo de la Provincia de Buenos Aires.
Contará con las mismas inmunidades que los concejales en el ejercicio de sus funciones.
Sólo podrá ser destituido por el voto de los dos tercios de los concejales que integran el Departamento Deliberativo, frente a hechos ilícitos probados".
Artículo 3: Comuníquese al Poder Ejecutivo.-
FUNDAMENTOS
LA PLATA, 11 DE JUNIO DE 2008
HONORABLE SENADO:
I. El Defensor del Pueblo y una nueva generación de derechos en la Constitución Nacional.
La reforma de la Constitución Nacional del año 1994 incorporó la figura del Defensor del Pueblo, en su artículo 86º Capítulo Séptimo. Y según dicta el texto constitucional, "El Defensor del Pueblo es un órgano independiente instituido en el ámbito del Congreso de la Nación, que actuará con plena autonomía funcional, sin recibir instrucciones de ninguna autoridad. Su misión es la defensa y protección de los derechos humanos y demás derechos, garantías e intereses tutelados en esta Constitución y las leyes, ante hechos, actos u omisiones de la Administración; y el control del ejercicio de las funciones administrativas públicas. El defensor del Pueblo tiene legitimación procesal…" y además "…Goza de las inmunidades y privilegios de los legisladores…"
La aparición de este órgano en nuestra normativa no puede considerarse de manera aislada a otros importantes avances que trajo esa reforma constitucional, y que están íntimamente vinculados a las funciones y atribuciones que se le otorgan al mismo.
La incorporación de los instrumentos internacionales de protección a los Derechos Humanos -tanto los Civiles y Políticos, como los Económicos, Sociales y Culturales- son parte de la actualización de nuestro ordenamiento jurídico que encuentran en la estructura pública un lugar dónde reclamar su efectividad en este nuevo órgano, como expresamente vemos que lo manda el artículo 86º de la Constitución Nacional.
Pero también, los nuevos derechos y garantías incorporados en los artículos 41º; 42º y 43º del Capítulo Segundo de la Primera Parte de la misma Constitución (vgr. Derecho a un ambiente sano; derechos de consumidores y usuarios en la relación de consumo a la protección de la salud, seguridad e intereses económicos; información adecuada y veraz; libertad de elección y condiciones de trato digno y equitativo; Amparo; Hábeas Corpus; Hábeas Data, entre otros) ; encuentran en el Defensor del Pueblo la herramienta institucional para que los ciudadanos canalicen procedimientos para su efectiva realización; más allá de las funciones, atribuciones y deberes de los órganos del Poder Judicial y del Ministerio Público, que hacen a la tutela y ejercicio de los derechos en general.
A través del nuevo órgano, se actualiza entonces nuestro ordenamiento jurídico, propendiendo la protección de los habitantes de la República en cuestiones fundamentales que van desde la vida, la libertad, la salud y la educación; hasta otro tipo de situaciones generadas por la evolución del sistema económico, como es un respaldo frente a los abusos de empresas prestadoras de servicios públicos, los monopolios u oligopolios comerciales y también desde la propia administración pública, o el daño al medio ambiente; mediante acciones expeditas y rápidas como el amparo, protegiendo en última instancia el acceso a la justicia. Y evitando en ese sentido, el desamparo del ciudadano común. Y la cuestión más relevante es que cuenta con legitimación procesal para que la protección de todos esos derechos y garantías sea fehaciente, y se concrete con celeridad e inmediación.
II. La cuestión en la Provincia de Buenos Aires.
La posterior reforma de la Constitución de la Provincia de Buenos Aires, realizada también en el año 1994, introdujo también la figura del Defensor del Pueblo a través de su artículo 55º; en un aparente reflejo a los avances que en materia de derechos y garantías había consagrado la nueva Constitución Nacional. En ese sentido, los artículos 15 -acceso a la justicia-; 20 -Hábeas Corpus, Amparo, Hábeas Data-; 28-medio ambiente-; 38-usuarios y consumidores-son una muestra, entre otros, de esa tendencia.
Sin embargo es necesario resaltar que recién luego de catorce años de aquella reforma, desde esta Legislatura se ha reglamentado esa disposición constitucional. Y que mientras tanto, muchos Municipios han tomado la iniciativa de crear ese órgano en sus esferas locales; demostrando la utilidad del mismo desde los resultados de sus funciones. La ciudad de La Plata es un claro ejemplo de ello. Aunque por el especial régimen municipal con el que cuenta nuestra Provincia, y ante el vacío legislativo que en esta materia específica tuvimos los durante más de una década, esas iniciativas locales fueron escasas ya que la mayoría de los Municipios se mantuvieron a la espera de una legislación marco, con el objeto de no generar un conflicto de competencias. Y además, porque en muchos casos la falta de recursos podría hacer obsoletas las estructuras que se crearan a tales fines; sobre todo considerando el vetusto régimen municipal imperante en nuestra Provincia.
Porque como sabemos, la reforma de la Constitución Nacional logró consagrar también un principio básico del Derecho Público para la composición de un verdadero federalismo, se trata de lo establecido en su artículo 123, el que expresamente dicta que:"Cada provincia dicta su propia constitución, conforme a lo dispuesto en su artículo 5º asegurando la autonomía municipal y reglando su alcance y contenido en el orden institucional, político, administrativo, económico y financiero". Y sin embargo, como toda la doctrina lo afirma, la reforma de la Constitución de la Provincia de Buenos Aires no receptó lo establecido en los artículos 5º y 123º de la Constitución Nacional; reafirmando vetustas intromisiones del Estado provincial en el ámbito propio y específico de los Municipios, y por lo tanto no ha hecho plena esa autonomía.
Como nos explica el Dr. Ricardo Pablo Reca, uno los jurisconsultos más autorizados en materia de Derecho Público: "…la autonomía no es un término fáustico en su invocación, no basta enunciarla para creer que su remisión actúa como un bálsamo ante las distintas carencias, ni sostener que su consagración lleva implícitas las distintas facetas que diseñan su razón. La autonomía es institucional, política, participativa, administrativa económica - financiera y jurisdiccional.
Poco podríamos hacer con una autonomía institucional si las limitaciones presupuestarias y recursivas llevan a un "catálogo de ilusiones" las propuestas ofertadas. Mal podríamos hablar de una autonomía política (que reconociera la independencia de las elecciones locales y una justicia electoral propia) si la participación no sustantivara sus objetivos públicos; y así podríamos seguir enumerando distintitas y variadas hipótesis.
Lo que nos interesa subrayar es la naturaleza multívoca del concepto autonómico, expresión que se retroalimenta en las específicas competencias reconocidas al Municipio."
Pero frente a ello, el artículo 191º de la Constitución de la Provincia de Buenos Aires otorga a la Legislatura Provincial las competencias de delimitar, marcar, deslindar, las atribuciones y responsabilidades de cada Departamento, y otorgar las facultades necesarias para que los municipios atiendan los intereses y servicios locales. De esta manera las atribuciones de los municipios surgen de la Ley Orgánica de las Municipalidades que los rige, y no de sus propias Cartas Orgánicas, ya que la Constitución provincial no reconoce, como hemos dicho, la autonomía plena a los Municipios.
Este desconocimiento de la autonomía municipal -falta de competencias- y la carencia de una legislación provincial que reglamentara el Artículo 55º de la Constitución de la Provincia de Buenos Aires y que además les otorgara expresamente a los municipios las competencias relativas a la materia del Defensor del Pueblo en el ámbito local, terminó cercenando la facultad específica de garantizarle a los vecinos un canal para implementar los mecanismos para hacer efectivos todos los derechos y garantías constitucionales de manera directa y fehaciente.
De allí, que consideramos insoslayable la necesidad de garantizar en la brevedad una autonomía plena a los Municipios bonaerenses. Pero como para ello es necesario realizar una reforma de la Constitución provincial, lo que proponemos en este Proyecto de Ley es introducir la figura del Defensor del Pueblo Municipal en la Ley Orgánica de las Municipalidades, a los efectos de otorgar a los Municipios, en el marco de este régimen, las competencias necesarias para que los mismos puedan otorgar una nueva herramienta de defensa a la comunidad frente a situaciones en las que se menoscaben sus derechos y garantías constitucionales; a través de una estructura cuyo titular sea un vecino del propio Municipio que cuente con las atribuciones para actuar de manera rápida y directa en las situaciones que eventualmente se generen al respecto.
Porque como podemos prever, aunque se reglamente el artículo 55º de la Constitución de la Provincia de Buenos Aires, ese Defensor del Pueblo provincial no podrá atender las cuestiones que se planteen desde los ciento treinta y cuatro Municipios con la celeridad y la intensidad que las mismas requieren. Sobre todo si consideramos que nuestra Provincia cuenta aproximadamente con quince millones de habitantes. Y porque los habitantes del interior bonaerense no pueden esperar una reforma de la Constitución Provincial para contar con un canal donde poder instrumentar los procedimientos que los protejan frente a situaciones de abuso y desamparo.
Pero además -y sobre la base del régimen municipal imperante conforme al art. 191º Const. Pcia. de Bs. As.-, cuando por una Ley provincial se procede a otorgarle competencia al Municipio, se le está imponiendo también una función y una responsabilidad para las cuales se le deberá garantizar indefectiblemente al mismo los recursos que hagan posible el cumplimiento de esa función, el ejercicio de esa competencia. Lo que configura otra razón de relevancia para introducir la estructura de la Defensoría del Pueblo Municipal en la Ley que justamente delimita, marca y deslinda, las atribuciones y responsabilidades de los Municipios bonaerenses.
Sobre esa base conceptual es que se propone incorporar a la Defensoría del Pueblo Municipal en la estructura misma de las Municipalidades, a través de su cita expresa en el artículo 1º de la Orgánica de las Municipalidades donde se establecen además al Departamento Ejecutivo y al Departamento Deliberativo. De manera que no cabrían dudas que es el Estado provincial el que está instaurando esta estructura en todos los municipios, tal como instaura la figura del Intendente o de los concejales y por lo tanto, está dando nuevas competencias que deben ser garantizadas a través del financiamiento necesario, elemento esencial en la discusión de los recursos coparticipables entre Provincia y Municipios.
Y esa naturaleza del Defensor del Pueblo Municipal se completa sistémicamente con lo que se establece en este Proyecto de Ley en la reforma del artículo 3º de la Ley Orgánica de las Municipalidades, ya que en el texto original y vigente de esa norma se establece la forma de elección -directa- del Intendente y los Concejales. Pues al incorporar en el mismo el procedimiento de elección del Defensor del Pueblo Municipal, se reafirma la jerarquía dada al órgano en el artículo 1º de la misma Ley.
Pero además, se establece en el mismo artículo propuesto, una forma de elección en la cual se intenta establecer la independencia del órgano respecto de la fuerza política que detente las mayorías representativas, tanto sea en el mismo cuerpo deliberativo como por parte del Departamento Ejecutivo de la Municipalidad; ya que en las funciones propias del Defensor está la de controlar también a la administración por hechos, acciones u omisiones en el ejercicio de sus funciones.
Esa es la razón por la que se ha decidido proponer que sea el Concejo Deliberante el que elija al Defensor del Pueblo, para lo cual el candidato a asumir el cargo deberá ser elegido por una mayoría de los dos tercios de los concejales que componen el cuerpo. Forzando de alguna manera a que la fuerza política que detenta la mayoría, deba consensuar con las otras fuerzas la elección del mismo. Dejando que cada Consejo Deliberante reglamente mediante ordenanza respectiva, el proceso de presentación de los candidatos, como así la manera de solucionar la cuestión de la acefalía.
Aunque sobre esta última cuestión, se le pone el plazo máximo de treinta (30) días de tolerancia de esa situación de acefalía; ya que las competencias del Defensor del Pueblo hacen a la protección de los habitantes del Municipio frente a situaciones de desamparo en las cuales justamente debe actuar el mismo, protegiendo sus derechos y garantías constitucionales con celeridad e intermediación.
Finalmente, damos al Defensor del Pueblo las atribuciones, funciones y deberes análogas a las del Defensor del Pueblo de la Provincia de Buenos Aires, aunque en el ámbito de la competencia territorial del Municipio, debido a que la naturaleza del órgano y de sus funciones es análoga. Y proponemos que el mismo cuente con las inmunidades en el ejercicio de sus funciones necesarias para no verse comprometido al momento de ejercer sus competencias. Por esa misma razón se omite también la medida de suspensión del mismo, la que podría traer como consecuencia situaciones híbridas en la Defensoría no se encontrase acéfala porque su titular no fue destituido, pero tampoco pudiera actuar en defensa de los vecinos debido a la misma suspensión.
Y en ese mismo sentido, se propone que el mismo sólo pueda ser destituido frente a hechos ilícitos probados y por la misma mayoría del Departamento Deliberativo que lo invistió, debido a que de esa manera también se termina de cerrar el círculo de protección contra las eventuales presiones políticas o de otra índole al mismo en el ejercicio de sus competencias.
A mérito de las consideraciones vertidas es que se solicita de este Honorable Cuerpo, la pronta sanción del Proyecto adjunto.